走進湖南永州雙牌縣居家養老服務信息中心，大屏幕上，全縣三家中心敬老院、一家福利中心的實時監控畫面一目了然。市民通過手機端登錄當地智慧養老管理平台，輕點屏幕，足不出戶就能享受生活照料、康復護理、醫療急救、家政服務等70多項“訂單式”養老服務。

養老更加信息化、便民化背后，得益於永州深入推進養老服務聯合體改革的創新探索和舉措。該市640多萬人口中，60歲以上的老人有113萬多，約佔總人口的17%，其中特困老人有3.7萬多人。

“養老是最大的民生之一。”永州市委書記嚴華說，雖然永州是一個貧困人口較多而財力單薄的地區，但做好養老服務尤其是特困群體的養老保障，也要不遺余力不留空白。近年來，永州通過深入推進養老服務體系改革，進一步理順管理體制，整合優勢資源，增強市場供給，不斷提升對失能、半失能等特困老人養老的兜底保障能力，更好地滿足他們集中供養需求，把“老有所養”真正落到實處。

改制重建 農村特困老人兜底有保障

改制重建后的麻江中心敬老院比以前設施更加齊全，環境更優。人民網 劉賓攝

正值盛夏，永州市雙牌縣麻江中心敬老院裡，年逾八十的陳桂香在樹下乘涼。該敬老院建於2008年，陳桂香是麻江鎮橫江源村的特困老人，無親屬贍養，左手殘疾，患有老年痴呆，已在這裡住了6年多。

橫江源村村支書羅懷軍說，陳桂香原先所在的石珠漯組，交通不便。2013年前后，村民全體搬遷，隻留下陳桂香一個人住在原處。村裡及時把她接出來，住進了一所閑置小學，一日三餐得靠村干部和熱心村民送飯。“雖然基本生活解決了，但是老人精神狀態不好，常常獨自跑出去，帶來的安全問題，一度讓村裡十分犯愁。”

2014年6月，麻江中心敬老院重建竣工。幾個月后，在村委會的幫助下，陳桂香搬了進去。在這裡，她的日常生活有人護理，此前存在的安全問題，也迎刃而解。

目前，麻江中心敬老院收住了來自7個鄉鎮的45名特困老人，其中，失能、半失能老人36人，生活自理老人9人。

過去，該敬老院的收住能力，遠達不到現在的水平。

“最多時僅有14人，且全是生活能夠自理的老人。”麻江鎮民政助理唐吉清坦言，重建改制前，像陳桂香這樣生活不能自理的老人，院裡根本沒有條件收。

雙牌縣位於永州南部，是典型的山區縣，總人口20.24萬人，有老年人3.2萬多，佔總人口的15.6%。當地農村敬老院條件簡陋、收住能力低曾是普遍現象，導致特困老人養老兜底保障不足。

“敬老院由各個鄉鎮自行管理，院長由鄉鎮公職人員兼任，管理體制僵化，工作積極性不高，醫療保障不足，上級撥付的經費也很難做到專款專用，缺錢又缺人。”雙牌縣民政局黨組成員、總會計師廖道主講出了問題背后的原因。

為破解這一難題，近年來，雙牌縣斥資2000余萬元，把原先9家位置偏遠、條件簡陋的鄉鎮敬老院撤銷合並，重建了麻江中心敬老院、五裡牌中心敬老院、江村中心敬老院三所區域性標准化敬老院。需要集中供養的特困老人，由縣民政局進行統籌安排，打破敬老院養老服務的“地域界限”。

如今，三家敬老院共設有450余張床位，輻射全縣11個鄉鎮。

“院裡現在有80多張床位，實現了分區服務、分級護理，坐式馬桶、洗浴床、監控系統等各類軟硬件設施一應俱全。還和鎮上衛生院簽訂了合作協議，開車過去不到5分鐘。” 67歲的呂春波在麻江中心敬老院當了4年護理員，合並重建帶來的變化，他有切身感受。

雙牌縣還把敬老院的管理主體由鄉鎮政府改為縣民政局。三家中心敬老院均進行了法人登記，實行獨立核算，財務公開，從院長到護理員全部公開招聘，人員工資納入縣財政預算。集中供養人員的費用，則直接打入敬老院獨立賬戶，破解過去“專款不專用”的亂象。

經過改制重建，雙牌縣敬老院逐步實現縣域一體化、資源最優化、管理信息化、效應最大化。全縣失能半失能特困老人集中供養率、敬老院床位入住率，從過去不足20%，分別提高到了58%、80%。

多元參與 養老機構有效供給穩步提升

永州市雙牌縣社會福利中心實行“公建民營”的管理模式。人民網 劉賓攝

配置了500張養老床位和200張醫療床位﹔生活區、健身休閑區、服務區等區域分明﹔各類功能用房、服務設施配置齊全﹔安裝有視頻監控、煙感報警等安全系統……

寧遠縣社會福利中心是永州市首家“醫養結合”一體化的專業養老機構，目前，200多名入住老人中，以特困老人、孤寡優撫對象、自費托養的失能、半失能老人為主。

該中心實行“公建民營”模式，由寧遠縣民政局建設開辦，引進湖南常青樹大健康服務有限公司負責運營。它還與全縣15家敬老院，以及各村的村級活動中心、老年人日間照料中心等共同構成“養老聯合體”。該縣各個鄉鎮敬老院和衛生院均簽訂了醫護協議，村衛生室與留守老人也進行“1+1”簽約。依托縣福利中心建設的信息化平台和遠程監控系統，能夠實現對全縣所有敬老院進行智慧管理，隨時了解入住老人的安全情況。

同樣實行“公建民營”模式的雙牌縣社會福利中心，委托湖南康樂年華有限公司進行管理，入住的98名老人中，有90名老人是失能、半失能或者失智老人。

“所有權與經營權分離，但監管不會鬆開。”雙牌縣民政局副局長唐春朝說，縣政府與企業簽訂委托經營合同，對企業經營資格、履行政府兜底責任、規避經營風險等方面，都有明確要求。

通過引進康樂年華、常青樹、萬眾和等省內養老服務機構，永州市長期閑置的6個縣區社會福利中心，都以“公建民營”的模式，成功投入運營，填補了當地公辦社會化養老領域的空白。

一個縣市區分別引進一家省內外品牌養老機構，負責運營當地的兩個中心，福利中心和養老服務信息中心，進一步帶動“N”個社區養老服務中心、鄉鎮敬老院、日間照料中心等基層養老機構，這是永州經過探索和試點，推行的“養老服務聯合體”模式。

過去，永州養老服務機構存在主體單一、市場化程度不高、社會力量參與不足等突出問題，導致有效供給不足。

以日間照料中心為例，為了給分散供養的特困老人提供便利，當地相繼建成了58家日間照料中心。可是由於管理運營模式“不對路”，這些日間照料中心並沒有發揮出應有的養老保障作用，基本上都成了自理老人的“文體活動中心”，失能、半失能老人的養老需求，在居家和社區得不到響應。

“一方面，老年人群的養老需求量大，另一方面，居家養老機構面臨著盈利難、生存難的困境，需求與服務嚴重‘脫鉤’。”當地民政局相關負責人坦言，不僅如此，養老機構在公辦與民辦、城市和鄉村等方面也有重重壁壘。

借助“養聯體”模式下的“1+2+N”養老服務網絡，能夠有效推動各養老機構之間資源融合、互聯互動、無縫對接。

“‘1+2+N’是一個有機聯動的整體，引入的1家品牌養老機構，是養老服務體系的龍頭，‘2個中心’是開展養老服務的平台和載體，‘N’個基層養老機構，則是養老服務的路徑和資源。” 永州市民政局相關負責人介紹說，各級醫院、鄉鎮衛生院、村（社區）衛生室也都被納入了“養聯體”服務醫療保障單位。

“養聯體”模式下，養老服務事業從“政府主辦”逐步向“政府主導、多元主體參與”轉變，市場供給能力明顯增強。去年，永州新增養老服務市場主體56家。目前，全市共有128所特困人員供養服務機構，其中區域性中心敬老院20多所。依托統一的四級養老服務信息平台，各養老機構在滿足政府兜底老人養老需求的基礎上，還及時把剩余床位資源向社會開放。

據永州市民政部門相關負責人介紹，現在，當地對有集中供養意願的失能半失能老人，已實現了應養盡養，分散供養特困人員委托照護率達到100%。 

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