黨的二十大報告提出，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，深入實施新型城鎮化戰略，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系。同時，要加快發展方式綠色轉型，實施全面節約戰略。這對加強城市建設品質和提升土地資源利用效率提出了新的更高要求。我們必須順應城市發展規律，堅持走高質量城市發展之路，堅持集約發展，發揮有限土地資源的最大效益，全面提升城市形象品質，讓人民群眾生活更加美好。

今年，國務院辦公廳印發《關於進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，將盤活存量資產與擴大有效投資工作進行挂鉤，明確要重點盤活存量土地資源。在新時代高質量發展命題之下，城市發展已從“增量時代”到“存量時代”，推進閑置低效用地處置，向存量要空間要效益，是走內涵式發展、推進節約集約用地的必由之路。筆者結合工作實踐，對創新城市建設開發模式來解決城市開發面臨的問題提出一些思考和建議。

一、城市發展在時間與空間上的現實矛盾

城市高質量發展強調土地資源時序安排最優、空間配置效益最大，但現存的國有建設用地閑置、低效利用，片區配套設施滯后、財政投入資金有限、規劃缺乏彈性等現象造成土地市場的切實需求無法得到有效保障，由此產生一些現實矛盾，限制了城市建設的步伐和發展質量。

園區統征用地與產業招商時序的矛盾。國有土地出讓的前提是政府或園區先期將農用地轉征為國有建設用地，轉征地塊完成征收拆遷且地塊周邊配套基礎設施完備。為了實現國有土地供應促進項目落地，政府和園區在簽訂招商引資協議之后再辦理用地手續和啟動征拆，這種方式會增加時間成本嚴重影響產業導入和項目建設。

城市更新片區與留改拆時序的矛盾。城市更新片區的再開發需充分考慮留、改、拆問題，城市更新包括對原有房屋進行征收拆遷、對片區進行提質改造和再開發再利用等工作內容。在實際推進過程中，經常出現因規劃指標、零星地塊需整合出讓等原因，部分土地難以實現征收后的土地權屬收回和供地建設。

公共配套設施規劃建設與財政投入時序的矛盾。公共設施用地的布局是政府在統籌整個片區的前提下進行總體規劃布局，往往是圈層式、面狀式，而公共配套設施的開發建設是點狀式、漸進式。因公共配套設施建設的前期投入大，運行成本高，公共配套項目往往是根據需求再進行投資建設。

二、城市發展在時間與空間上的整合方式

近年來，國務院辦公廳及相關部委先后出台系列政策文件，鼓勵以租賃方式為企業提供產業用地，支持和推廣裝配式建筑的應用，實現土地要素資源暢通循環，為探索和創新1.5級土地開發模式提供了政策土壤。

“1.5級”土地開發模式的定義。1.5級土地開發模式是指政府在一級開發和二級開發之間，以租賃的形式盤活已儲備但需要預留的發展用地，達到解決遠景規劃與近期開發訴求矛盾的目的。具體做法是將片區基礎設施相對完備和未來潛在價值高的地塊，通過短期租賃的方式，交與承租人進行過渡性開發利用，待租賃期滿后按約定收回土地，並按規劃實施。該模式旨在創新土地供應模式，既切實有效盤活資產資源，又為長遠發展留彈性、為戰略發展留機遇、為轉型發展留契機、為優化戰略功能高水平留白。

“1.5級”土地開發模式的本質。一是規劃土地性質不變，但在租賃時限內約定用途可變。出讓土地的用地性質與控規必須保持一致，租賃期間嚴禁變相開發商品住宅項目以及租賃合同約定的負面清單項目，但租賃土地用途經主管部門批准后可進行適當調整，實行彈性用途管制。二是土地主體產權不變，但租賃期內約定物業使用權可變。土地權屬仍屬於政府，租賃期內土地交與承租人使用，承租人在滿足租賃合同要求的前提下，可將租賃土地上依法建設的建（構）筑物向第三方進行轉租。三是閑置用地處置責任主體不變，但在租賃期限內處置利用方式可變。閑置土地處置的責任主體依然是土地權屬方，租賃用作1.5級土地開發可以視作完成批而未供處置任務的方式之一。租賃期滿后，政府或其他土地權屬方將按照租賃合同收回租賃土地，再按照規劃和市場需求進行供應和開發。四是城市品質提升的總體方向要求不變，但在租賃期內約定的建設使用方式可變。在租賃期內根據市場情況和項目需求，可對建設使用方式進行靈活性調整，推廣裝配式建造形式。

“1.5級”土地開發模式的意義。一是規劃層面上，實現了當前利用與長遠管控的結合。政府將土地使用權以租賃方式短期出租給用地單位，產權依然屬於政府，在租賃時限內，由用地單位實施投資、建設、運營、管理。待租賃期滿，包括土地使用權、建筑實體等將全部移交給政府。二是土地資源處置層面上，實現了閑置土地與資源價值的合理轉化。1.5級土地開發多為租賃或短期土地利用，這種短期租賃選址，一般選擇片區內基礎設施相對完善，開發潛力大且風險較小的地塊，租賃期間開發多為低成本可再利用建筑，實現資本投入快速迭代。三是城市品質風貌層面上，實現了城市斑點與亮點的切換。對於政府而言，可以把收儲的閑置國有土地或局部完成征收的已批未供土地以租賃的方式快速實現收益，從而消除批而未供閑置土地的斑點，形成產業集聚和規模效應，實現城市斑點與亮點的合理切換。

三、城市發展在時間與空間上的過渡機制

1.5級土地開發模式契合城市發展要求及市場需求。目前，深圳、東莞、青島、長沙等城市相繼開展了1.5級土地開發模式的探索和創新實踐。如長沙馬欄山量體裁衣，首試1.5級土地開發模式，2.8萬平方米馬欄山創智園項目佔地50畝，共6棟單體建筑，採用裝配式建筑，年產值超過15億元，稅收超過1.5億元，實現多方共贏。結合一些具體項目的實踐探索，筆者圍繞推廣1.5級土地開發模式的實施路徑提出相關運行機制。

——項目用地准入機制。根據城市新區（園區）開發建設和產業發展需要，提出土地租賃年度計劃納入土地供應年度計劃，按照程序報批。根據土地租賃年度計劃，提出具體地塊的土地租賃方案，報政府批准實施。按照土地租賃方案，通過合法合規的方式確定承租人，由土地權屬方與承租人簽訂土地租賃合同，在合同中明確負面清單項目。

——項目審批驗收機制。取得土地的1.5級開發項目實施主體按規定辦理項目立項手續，根據規劃和土地租賃要求申請辦理規劃和建設手續。項目採取“並聯審批、快審快辦、限時辦結”的綠色通道審批方式，提高項目審批速度。自然資源部門要支持和認可通過1.5級土地開發的方式對批而未供的土地進行銷號，切實有效提高土地利用效率。

——綠色循環建造機制。堅持綠色建造、智能建造、裝配式建造，引導和推廣一體化智能裝配式建造方式，特別重視建筑材料的模塊化，實現較高程度的可拆卸、可利用﹔同時，提倡裝配式建筑工程總承包建設模式，以信息技術為基礎，打通建筑工業化產業鏈，實現1.5級土地開發項目更低成本、更短工期和更高品質。

——項目即期退出機制。突出土地資源綜合效益的最大化，構建用地績效綜合評價體系，從產業空間用地利用效率、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續效益等維度進行定期評價。在土地租賃合同中提前明確收回條件和方式，將低效產業用地予以清退或再開發的要求寫入租賃合同。

1.5級土地開發模式既可應用於存量建設用地，也可應用於為實現發展戰略需要預控的“高價值”土地﹔既可以應用於大城市的中心地區，也可以應用於市郊地段，打破儲備地短期難以出讓的“沉睡”困境。（作者系長沙市人民政府副秘書長）

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